Danıştay'dan Muayenehane Hekimleri İçin Emsal Karar: Yönetmelik İptal Kararı

Danıştay'ın muayenehane hekimlerine ilişkin iptal kararı

Danıştay serbest çalışan hekimlerin özel hastanede hasta tedavisini sınırlayan düzenlemeyi hukuka aykırı bularak iptaline karar vermiştir. Bu karar halen yürürlükte olan benzer içerikteki sınırlamalara karşı yargı süreçleri açısından emsal ve yol gösterici bir nitelik taşımaktadır.

1.       SÜRECİN HUKUKİ ARKA PLANI

06.10.2022 tarihli ve 31975 sayılı RG’de yayımlanan düzenleme ile serbest çalışan muayenehane hekimlerinin özel hastanelerde hasta tedavi etmeleri önemli kısıtlamalara tabi tutulmuştu. Hekimlerin serbest çalışma hakkını doğrudan etkileyen bu düzenleme, meslek örgütlerinin ve hekimlerin yoğun tepkisine yol açmış ve ülke genelinde yüzlerce iptal davası açılmıştı.

Tarafımızca da bu yönetmeliğe karşı iptal davası açılmış; ancak yargılama süreci devam ederken 07.01.2023 tarihli yeni bir düzenleme ile bu yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır. Ancak yeni yönetmelik de öz itibariyle benzer sınırlamaları içerdiğinden yeni bir dava süreci başlatılmıştır ve süreç devam etmektedir.

Hukuksal süreç devam ederken bu kez 30.01.2025 tarihli ve 32798 sayılı RG’de yayımlanan yeni Özel Hastaneler Yönetmeliği yürürlüğe girmiş ve önceki yönetmelikler tamamen yürürlükten kaldırılmıştır. Ancak yeni Yönetmeliğin “Muayenehane Tabiplerinin Özel Hastanede Hasta Tedavisi” başlıklı 24. maddesiyle, söz konusu hükümler üçüncü kez düzenlenmiş ve sözleşme zorunluluğu, kadro sınırlaması ve il dışı hastaneler için özel izin şartı gibi kısıtlamalar büyük ölçüde aynen korunmuştur.

Sürecin başına dönersek; 06.10.2022 tarihli ilk düzenlemeye ilişkin açılmış olan davada, her ne kadar idare tarafından "konusuz kaldığı" iddiası ileri sürülmüşse de Danıştay 10. Dairesi bu değişikliğin davayı konusuz bırakmadığına hükmetmiştir. Zira yapılan değişiklikler, sadece metinsel farklılıklar içermekte; getirilen sınırlamalar (yıllık sözleşme zorunluluğu, kadro sınırlamaları, il dışı sözleşmeler için özel izin gibi hükümler) öz itibarıyla aynen korunmaktadır. Bu sebeple Danıştay, hukuka aykırılık iddialarımızın geçerliliğini sürdürdüğünü kabul ederek işin esasına girmiş ve iptal kararı vermiştir.

Dolayısıyla Danıştay 10. Dairesi’nin verdiği bu kararın gerekçeleri, halen yürürlükte bulunan 30.01.2025 tarihli Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin “Muayenehane Tabiplerinin Özel Hastanede Hasta Tedavisi” başlıklı düzenlemesi bakımından da önemini ve yol gösterici niteliğini sürdürmektedir.

Bu yazıda, söz konusu iptal kararının dayandığı hukuki gerekçeler ele alınacak; düzenlemelerin serbest meslek hakkı, sağlık hizmetinin planlaması ve orantılılık ilkesi çerçevesinde nasıl değerlendirilmesi gerektiği irdelenecektir.

2.       DANIŞTAY KARARI VE İPTAL EDİLEN HÜKÜMLER

Danıştay 10. Dairesi, 26.12.2024 tarihli ve E.2022/7758, K.2024/6965 sayılı kararı ile, aynı mahiyetteki talepler hakkında verdiği çok sayıda benzer kararında olduğu gibi, Sağlık Bakanlığı’nın 06.10.2022 tarihli düzenlemesinde yer alan aşağıdaki hükümlerin oybirliğiyle iptaline karar vermiştir.

· Ek 5. maddenin 1. fıkrasının (ı) bendinin ilk cümlesindeki “…yıllık sözleşme yapmak suretiyle ilgili branşta boş uzman hekim kadrosu olması halinde…” ibaresi,

· Aynı bendin ikinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri: %15 oran sınırı, aynı branşta üçte birden fazla hekimle sözleşme yasağı, SKYS sistemine sözleşme yükleme yükümlülüğü,

· Geçici 18. madde: Sözleşmelerin üç ay içinde müdürlüğe ibraz zorunluluğu,

· Yönetmeliğin 6. maddesi: Bu hükümler ihlal edildiğinde uygulanacak müeyyide düzenlemesi.

2.1 Danıştay’ın İptal Gerekçeleri:

Kararda iptal edilen düzenlemelere ilişkin en temel hukuki tespit, bu hükümlerin “sebep unsuru” yönünden hukuka aykırı bulunmasıdır. İdari işlemler açısından sebep unsuru; işlemi gerekli kılan somut nedenin, objektif verilere dayanması zorunluluğudur.

Danıştay, Sağlık Bakanlığı'nın %15 ve 1/3 oranlarında sözleşme sınırı getirmesini haklı gösterecek bir planlama raporu, bilimsel çalışma, istatistik veya uygulama verisi sunmadığını açıkça ortaya koymuştur. 14.11.2024 tarihli ara karar ile Mahkeme, davalı idareden;

·   Kadro sınırlamasına ilişkin bilimsel dayanak,

·   Ameliyathane kapasitesi ve kullanım verileri,

·  Sözleşme yapamayan hekim sayısı,

· Geçici çalışan/kadro dışı hekim durumu gibi hususlarda somut bilgi ve belge talep etmiştir.

Ancak Bakanlık, bu sorulara tatmin edici yanıtlar verememiş; yalnızca “kamu/özel dengesini koruma” ve “ülkenin uç bölgelerine kamu sağlık hizmeti götürme zorunluluğu” gibi soyut ve belirsiz ifadelerle açıklama yapmakla yetinmiştir.

Danıştay, bu durumu şöyle yorumlamıştır:

“Davalı idare tarafından dava konusu düzenlemenin sebep unsuru somut olarak ortaya konulamadığı; başka bir ifadeyle, davalı idareye tanınan takdir yetkisinin hukukun genel ilkelerine, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılmadığı sonucuna ulaşılmıştır.”

Bu gerekçeyle, idarenin sağlık planlaması yapma yetkisi olduğu kabul edilmekle birlikte, bu yetkinin ölçüsüz, temelsiz ve gerekçesiz şekilde kullanılamayacağı ifade edilmiştir. Başka bir deyişle, kamu gücünün keyfi değil, kanıta ve objektif verilere dayalı olarak kullanılmasının hukuk devleti ilkesi gereği olduğu ortaya konulmuştur.

3. HUKUKA UYGUN BULUNAN HÜKÜMLER

Danıştay 10. Dairesi, 06.10.2022 tarihli yönetmelik değişikliğinde yer alan bazı düzenlemelerin ise hukuka uygun olduğu kanaatine varmıştır. Bu hükümler iptal edilmemiş; aksine sağlık hizmetinin niteliği ve hasta hakları bakımından yerinde görülmüştür.

Mahkeme özellikle şu düzenlemeleri hukuka uygun bulmuştur:

 3.1. Serbest Hekimin Özel Hastanede Hasta Tedavi Edebilmesi

Danıştay, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı Sanatlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 12. maddesi uyarınca, serbest çalışan bir hekimin, SGK’dan herhangi bir bedel talep etmeksizin hastasını özel hastanede tedavi edebilmesinin kanuni dayanağa sahip olduğunu tespit etmiştir. Bu kapsamda, düzenlemenin ilk cümlesindeki “hizmet bedeli hasta tarafından karşılanmak” ve “SGK’dan talep edilmemek kaydıyla” ifadeleri hukuka uygundur.

 3.2. Bilgilendirme ve Rıza Süreci

Muayenehaneye başvuran hastanın, tedavi süreci hakkında önceden bilgilendirilmesi ve müdahale öncesi “bilgilendirilmiş rıza” formunun imzalatılması yönündeki düzenleme de yerinde bulunmuştur. Bu yükümlülük hem Hasta Hakları Yönetmeliği’ne, hem de Türkiye’nin taraf olduğu İnsan Hakları ve Biyotıp Sözleşmesi’ne uygundur. Danıştay, bu formun yalnızca hekimin değil, hastane yetkililerinin de imzasını gerektirmesini, müşterek sorumluluğu belgeleyen bir uygulama olarak değerlendirmiştir.

 3.3. Kesintisiz Hizmet ve Müşterek Sorumluluk

Hekimin, özel hastanede yürütülecek tedavi sürecinde kesintisiz hizmet sunma yükümlülüğü, hasta güvenliği açısından hukuka uygun görülmüştür. Ayrıca bu süreçte, yalnızca hekim değil, tedavinin yapıldığı özel hastanenin de hizmetten müştereken sorumlu tutulması gerektiği vurgulanmıştır. Bu yaklaşım, hasta bakımının kurumsal bütünlüğünü teminat altına almayı amaçlamaktadır.

 3.4. Bildirim ve Fatura Yükümlülüğü

Özel hastanenin mesul müdürüne getirilen yükümlülükler — her ay sonunda tedavi edilen hasta sayısını ve hekim bilgilerini müdürlüğe bildirme, hastalara ayrıntılı fatura düzenleme — kayıt dışı uygulamaların önlenmesi, sağlık hizmetinin planlanması ve hasta haklarının korunması açısından yerinde bulunmuştur. Bu hükümlerin de 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun kamuya yüklediği düzenleme ve denetleme görevine uygun olduğu ifade edilmiştir.

4. KARŞI OY GÖRÜŞÜ

Danıştay 10. Dairesi, kararın çoğunluk görüşünde, hastaya ait bilgilerin Muayene Bilgi Yönetim Sistemi (MBYS) üzerinden özel hastaneye aktarılmasını öngören düzenlemeyi, mevzuata uygun bularak iptal talebini oy çokluğuyla reddetmiştir. Ancak bu noktada, bir üye hâkim tarafından karşı oy yazısı kaleme alınmış ve ilgili hükmün hukuka aykırı olduğu savunulmuştur.

 4.1. MBYS Üzerinden Veri Aktarımı Hükmü

Düzenlemeye göre, muayenehaneye başvuran hastanın bilgileri, tedavinin gerçekleştirileceği özel hastaneye, Bakanlıkça belirlenen form aracılığıyla MBYS üzerinden gönderilecektir.

Çoğunluk görüşü, bu veri aktarımının 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesi, 6698 sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nun (KVKK) 6. maddesi ve ikincil mevzuata uygun olduğunu belirtmiştir.

4.2. Karşı Oy’un Gerekçesi

Karşı oy yazısında, söz konusu veri aktarımının kişisel sağlık verisi niteliğinde olduğu, bu nedenle yalnızca açık rıza ya da açık kanuni yetki ile işlenip aktarılabileceği belirtilmiştir. Hâkim şu gerekçelerle iptal gerektiğini savunmuştur:

·  3359 sayılı Kanun’un 3. maddesi, genel bir kayıt sistemi kurma yetkisi verir, ancak kişisel verilerin işlenmesi ve aktarılması konusunda açık ve doğrudan bir düzenleme içermez.

· 6698 sayılı KVKK, kişisel verilerin yalnızca kanuni düzenleme veya açık rıza ile işlenebileceğini hükme bağlamıştır.

· Bu düzenlemenin asıl dayanağı, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Kararname’nin 378. maddesidir.

Ancak bu madde, Anayasa Mahkemesi’nin 26.10.2023 tarihli ve E:2018/118, K:2023/180 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Karar, 27.02.2024 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanmış ve 27.11.2024 tarihinde yürürlüğe girecek şekilde sonuç doğurmuştur.

Anayasa Mahkemesi, 378. maddenin sağlık verilerinin toplanmasına, işlenmesine ve aktarılmasına ilişkin düzenlemeler içermesinin, Anayasa’nın 20. ve 104. maddelerine aykırı olduğunu belirterek, bu konuda yalnızca kanunla düzenleme yapılabileceğini vurgulamıştır.

Karşı oy görüşü, sağlık verilerinin mahremiyeti ve temel hak olarak korunması konusunda Anayasa Mahkemesi içtihatlarıyla uyumlu bir duruş sergilemektedir. Kararın çoğunluğu MBYS aktarımını hukuka uygun bulmuş olsa da, karşı oy gerekçesi; veri güvenliği, hukuki yetki ve anayasal sınırlar açısından dikkate değer bir azınlık görüşüdür.

5. YENİ YÖNETMELİKLER VE DEVAM EDEN HUKUKİ DURUM

Danıştay 10. Dairesi'nin iptal ettiği düzenlemeler her ne kadar 06.10.2022 tarihli yönetmeliğe ait olsa da, bu hükümler kısa bir süre sonra yürürlüğe giren 07.01.2023 tarihli yönetmelikte büyük ölçüde benzer biçimde yeniden düzenlenmiştir. Daha sonra ise bu ikinci yönetmelik de yürürlükten kaldırılarak, 30.01.2025 tarihli ve 32798 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği ile tamamen yeni bir düzenlemeye geçilmiştir.

Ancak gerek 2023 tarihli, gerekse 2025 tarihli bu düzenlemeler; iptal edilen ilk yönetmelikteki sınırlamaları büyük ölçüde korumakta, yalnızca terminoloji, sistem adı ve bazı usuli yönlerden farklılıklar içermektedir. Bu durum, iptal edilen hükümlerin özünün, farklı biçimlerle idari yapı içerisinde muhafaza edilmeye devam ettiğini ortaya koymaktadır.

5.1. 07.01.2023 ve 30.01.2025 Tarihli Yönetmeliklerde Ortak Kısıtlamalar

Her iki düzenlemede de muayenehane hekimlerine yönelik olarak;

·  Özel hastane ile sözleşme yapma zorunluluğu,

·  İlgili uzmanlık dalında toplam kadronun üçte birinden fazlası ile sözleşme yapılamayacağı yönündeki kadro sınırlaması,

·   60 yaş üstü hekimlere yalnızca bir hastanede muafiyet tanınması,

· Hekimin il içinde sözleşme yapamaması halinde Bakanlık onayı ile başka ilde sözleşme yapılabilmesi,

·  Planlanan müdahalenin yapılamadığı durumlarda vaka bazlı özel izin sistemiyle farklı hastaneye yönlendirme gerekliliği, gibi düzenlemeler aynen korunmuştur.

Bu yönüyle, yeni düzenlemeler hukuken daha sistematik görünse de Danıştay’ın iptal gerekçeleri açısından benzer sakıncalar barındırmaya devam etmekte ve iptal kararındaki “ölçüsüzlük” tespiti halen geçerliliğini korumaktadır

5.2. Geçici Muafiyetler ve Yetersiz Esneklik

07.01.2023 tarihli yönetmelikte, kamuoyundaki yoğun tepkiyi yatıştırmak amacıyla, bu tarihten önce muayenehanesi bulunan hekimler için geçici bir muafiyet tanınmış; yalnızca bir özel hastane ile kadro sınırına takılmaksızın sözleşme yapabilmelerine olanak sağlanmıştı. Ancak bu düzenleme:

• Sadece bir hastane ile sınırlı tutulmuş,

• Geçici nitelikte kalmış,

• Yeni muayenehane açmak isteyen hekimleri kapsamamıştı.

Daha sonra 07.04.2023 tarihli değişiklikle bu sayı iki hastaneye çıkarılmış ve geçici maddeye muayenehanesini kapatan hekimlerin üç ay içinde tekrar açmaları hâlinde muafiyet haklarının korunacağı hükmü eklenmiştir.

31.01.2025 tarihli yeni Özel Hastaneler Yönetmeliği ile önceki yönetmelikler tamamen yürürlükten kaldırılmış, ancak geçici muafiyet uygulaması “Geçici Madde 7” başlığı altında büyük ölçüde korunmuştur. Buna göre, 07.01.2023 tarihinden önce muayenehanesi bulunan hekimler, en fazla iki özel hastanede kadro sınırına tabi olmadan sözleşme yapabilirler. Ayrıca, bu hekimlerin muayenehanelerini kapatmaları hâlinde, üç ay içinde yeniden açmaları durumunda muafiyet hakları devam etmektedir.

Bu çerçevede, geçici muafiyet uygulaması yürürlükte kalmakla birlikte; kapsamı yalnızca belli bir tarihten önce muayenehane açan hekimlerle sınırlı tutulmuş, bu tarihten sonra muayenehane açan hekimler açısından ise kadro sınırlamaları eksiksiz uygulanmaya devam etmiştir. Bu yönüyle mevcut düzenlemenin, geçmişe kıyasla daha esnek olduğu söylenebilse de, yapısal sorunları çözmekten uzak ve yeni başlayan hekimler açısından sınırlayıcı niteliği koruduğu görülmektedir.

6. GENEL DEĞERLENDİRME

Danıştay 10. Dairesi’nin, muayenehane hekimlerinin özel hastanelerde hasta tedavisine ilişkin düzenlemeler hakkında verdiği iptal kararı, sadece bir yönetmelik hükmünün yürürlükten kaldırılması ile sınırlı bir işlem olmayıp; idarenin planlama ve düzenleme yetkisinin sınırlarını çizen önemli bir içtihat niteliği taşımaktadır.

Mahkeme kararında; sağlık hizmetlerinin ülke çapında planlanması bakımından idareye geniş takdir yetkisi tanındığı kabul edilmekle birlikte, bu yetkinin keyfi biçimde, bilimsel temelden yoksun olarak ve somut ihtiyaç analizlerine dayanmadan kullanılamayacağı açıkça vurgulanmıştır. İdarenin düzenleme yaparken kamu yararı, hizmet gerekleri ve hukukun genel ilkelerine uygun hareket etmesi gerektiği, kararın merkezinde yer almıştır.

Danıştay’ın bu kararı, ölçülülük ilkesinin, sağlık alanındaki idari düzenlemeler bakımından da uygulanabilirliğini net şekilde ortaya koymuş; planlama gerekçesiyle getirilen sınırlamaların soyut, belirsiz veya istatistiki temelden yoksun olması halinde hukuka uygun sayılmayacağını göstermiştir.

Öte yandan, 30.01.2025 tarihli ve 32798 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan yeni Özel Hastaneler Yönetmeliği ile önceki düzenlemeler yürürlükten kaldırılmış olsa da, söz konusu yönetmelikte yer alan 24. madde ve Geçici Madde 7 ile sözleşme şartı, kadro sınırlaması gibi temel kısıtlamalar büyük ölçüde korunmuş; geçici muafiyet uygulaması ise sınırlı kapsamda sürdürülmüştür.

Bu nedenle, Danıştay 10. Dairesi'nin verdiği karar yalnızca geçmişe değil, halen yürürlükte olan 2025 tarihli yeni düzenlemeye de ışık tutmakta, benzer içerikteki sınırlamalara karşı yürütülmekte olan yargı süreçleri açısından emsal ve yol gösterici bir nitelik taşımaktadır.

Bu karar, idarenin kamu yararı gerekçesiyle getirdiği sınırlamaların dahi ölçülülük ve somut dayanaklar çerçevesinde yargısal denetime tabi olduğunu hatırlatmakta; serbest hekimlik hakkının anayasal koruma altında olduğunu bir kez daha ortaya koymaktadır.

Not: Bu karar, 26.12.2024 tarihinde verilmiş olup, yazının yayım tarihi itibarıyla henüz kesinleşmemiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açıktır.

Av. Ayşe Gül HANYALOĞLU