Muayenehane Hekimlerine Getirilen Sınırlamalar Hukuka Uygun mu? Danıştay İDDK Kararı ve Yargı İçindeki Görüş Ayrılığı
- Av. Ayşe Gül Hanyaloğlu
- 2 gün önce
- 5 dakikada okunur
Mülga Özel Hastaneler Yönetmeliği’nde 06.10.2022 tarihinde yapılan değişiklik ile muayenehane hekimlerinin özel hastanelerde hasta tedavisine ilişkin faaliyetlerine getirilen sınırlamalar, Danıştay 10. Dairesi tarafından hukuka aykırı bulunarak Aralık 2024'de iptal kararı verilmişti.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından yapılan temyiz incelemesi sonucunda ise Aralık 2025 tarihli kararla, iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır. Ne var ki bu sonuca, Kurul’un 13 üyesinden 7’sinin oyuyla ulaşılmış; 6 üye karşı oy kullanarak Danıştay 10. Dairesi’nin iptal gerekçelerini büyük ölçüde paylaşmıştır.
Bu yazıda, Danıştay İDDK kararının dayandığı gerekçeler ile karşı oyların hukuki temelleri birlikte değerlendirilmekte; yargı içindeki bu derin görüş ayrılığının anlamı ortaya konulmaktadır.
Hekimlerin serbest çalışma hakkını doğrudan etkileyen söz konusu yönetmelik değişikliği, yayımlandığı tarihten itibaren hem meslek örgütlerinin hem de muayenehane hekimlerinin yoğun tepkisine yol açmış; ülke genelinde çok sayıda iptal davasına konu olmuştur.
Daha önceki yazımızda da belirttiğimiz gibi bu davalar kapsamında Danıştay 10. Dairesi, Aralık 2024 tarihli kararıyla; serbest çalışan hekimlerin özel hastanelerde hasta tedavi etmesini sınırlayan düzenlemelerin ölçüsüz olduğu, somut ve bilimsel verilerle yeterince temellendirilemediği ve idarenin takdir yetkisini aştığı gerekçeleriyle hukuka aykırı olduğuna hükmetmiş ve iptaline karar vermiştir.
Söz konusu karar, önceki yazımızda da ayrıntılı biçimde ele aldığımız üzere, yalnızca 2022 tarihli düzenleme bakımından değil; sonradan yürürlüğe giren ve benzer sınırlamalar içeren düzenlemeler açısından da emsal ve yol gösterici bir içtihat potansiyeli taşımaktaydı.
DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU KARARI (TEMYİZ DEĞERLENDİRMESİ)
Sağlık Bakanlığı’nın temyiz başvurusu üzerine dosya Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun (İDDK) önüne gelmiştir. İDDK tarafından yapılan temyiz incelemesi sonucunda, iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır. Ne var ki bu sonuca, 13 üyeden 7’sinin oyuyla ulaşılmış, 6 üye karşı oy kullanarak Danıştay 10. Dairesi’nin iptal gerekçelerini büyük ölçüde paylaşmıştır.
Bu oy dağılımı, serbest çalışan hekimlere getirilen sınırlamaların hukuki meşruiyetinin, yargı içinde dahi neredeyse ikiye bölünmüş bir tartışma alanı olduğunu açıkça ortaya koymakta; meselenin hukuken kapanmadığını, aksine idari sağlık planlamasının sınırları bakımından ciddi bir içtihat ayrışmasına işaret etmektedir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Çoğunluk Görüşünün Dayandığı Hukuki Çerçeve
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun çoğunluk görüşü, temelde üç ana hukuki eksen üzerinde şekillenmiştir.
1. Sağlık Bakanlığı’nın Planlama Yetkisinin Genişliği
Danıştay İDDK kararında 13 üyenin 7’sinin oyuyla oluşan çoğunluk görüşünde, sağlık hizmetlerinin planlanması ve sağlık insan gücünün dağılımı konusunda Sağlık Bakanlığı’na geniş bir takdir yetkisi tanındığını kabul etmiştir. Bu değerlendirme;
· 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 12. maddesi,
· 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesi,
· 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 355. maddesi çerçevesinde yapılmış, sağlık hizmetlerinin ülke genelinde planlanmasının idarenin asli görevleri arasında yer aldığı vurgulanmıştır.
2. Veri Eksikliğinin Bu Dosya Bakımından İptal Sebebi Sayılmadığı Değerlendirmesi
Danıştay 10. Dairesi’nin iptal kararında, %15 ve 1/3 oranlarında getirilen sınırlamaların hangi bilimsel, istatistiksel veya planlama verilerine dayandığının ortaya konulamadığı özellikle vurgulanmıştı.
İDDK kararının çoğunluk gerekçesinde ise, idarenin sunduğu verilerin sınırlı ve soyut nitelikte olmasının, bu dosya bakımından tek başına takdir yetkisini sakatlayacak ağırlıkta görülmediği dolayısıyla veri eksikliğinin iptal sebebi olarak kabul edilemeyeceği sonucuna varılmıştır.
3. Sınırlamaların Çalışma Hakkının Özünü Zedelemediği Kabulü
İDDK kararının çoğunluk görüşüne göre, dava konusu düzenlemeler;
· Muayenehane hekimlerinin faaliyetini tamamen ortadan kaldırmamakta,
· Belirli koşullar altında özel hastanelerde hasta tedavisine imkân tanımaya devam etmekte,
· Bu yönüyle çalışma hakkının özüne dokunan bir yasaklama niteliği taşımamaktadır.
Bu nedenle, getirilen sınırlamaların ölçüsüz olmadığı ve idarenin takdir yetkisi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği kabul edilmiştir.
Bu yaklaşım çerçevesinde İDDK çoğunluğu, idarenin düzenleme yaparken ileri sürdüğü kamu yararı gerekçelerini yeterli bularak, gerekçe üretme yükümlülüğünü nispeten düşük bir denetim eşiğiyle değerlendirmiştir.
Danıştay İDDK kararında ayrıca, sözleşme ibrazı zorunluluğunu düzenleyen Geçici 18. madde ile bu hükümlere aykırılık hâlinde uygulanacak idari müeyyideleri düzenleyen 6. madde bakımından da değerlendirme yapılmıştır. İlk derece Mahkemesi, bu hükümleri, dayanak düzenlemelerin iptali nedeniyle zincirleme biçimde hukuka aykırı bulmuş ise de İDDK, asıl düzenlemelerin iptalini bozduğundan, söz konusu maddelerin yalnızca bu gerekçeyle iptal edilemeyeceğini belirtmiş ve bu hükümler yönünden ayrıca, işlemin diğer unsurları bakımından yeniden hukuka uygunluk denetimi yapılması gerektiğine hükmetmiştir.
Bu sonuca varılırken, Kurul üyelerinin tamamı aynı hukuki gerekçelerle hareket etmemiş, karşı oy kullanan üyeler, farklı hukuki eksenlerde yoğunlaşan gerekçelerle çoğunluk görüşüne katılmamıştır.
KARŞI OYLARIN GÖRÜŞLERİ VE HUKUKİ TEMELLERİ
Danıştay İDDK’nın karşı oy görülerinde, söz konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğuna dair güçlü değerlendirmeler yapılmıştır.
Karşı oy kullanan üyeler, farklı gerekçelerle çoğunluk görüşüne katılmamış; bazı üyeler iptal kararının bozma yöntemiyle ortadan kaldırılmasına karşı çıkarken, bazıları ise özellikle serbest çalışma hakkı, ölçülülük ilkesi ve kişisel sağlık verilerinin korunması bakımından düzenlemenin açıkça hukuka aykırı olduğunu değerlendirmiştir.
Karşı oy gerekçelerinde, düzenlemenin kanuni sınırları aştığı, ölçülülük testinden geçmediği ve özellikle kişisel sağlık verilerinin korunması bakımından ciddi anayasal sorunlar içerdiği yönünde farklı hukuki eksenlerden hareket etmekle birlikte, aynı düzenlemelerin anayasal ve yasal sınırları aştığı noktasında kesişen değerlendirmelere yer verilmiştir.
Bu görüşler, sadece iptal edilen düzenlemelerin hukuki geçerliliğiyle değil, aynı zamanda kamu ve özel sağlık hizmetlerinin düzenlenmesine dair temel ilkelere de dikkat çekmektedir.
Aşağıda, karşı oy gerekçeleri sınıflandırılmıştır:
1- 1219 sayılı Kanun’a Aykırılık ve Kanuni Yetkinin Aşılması
Bazı karşı oy gerekçelerinde; muayenehane hekimlerinin hastalarını özel hastanelerde tedavi edebilme imkânının, 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle tanınan kanuni bir hak olduğu, Bu hakkın yönetmelik düzeyinde; sözleşme süresi, kota (%15 – 1/3), boş kadro şartı gibi sınırlamalarla daraltılamayacağı vurgulanmıştır.
Bu görüşe göre: Yönetmelik, kanunun tanıdığı serbest çalışma alanını daraltmakta, normlar hiyerarşisi ihlal edilmekte, idarenin düzenleme yetkisi, kanunla çizilen sınırların dışına taşmaktadır.
2- Planlama Yetkisinin Yanlış Alanda Kullanılması
Bazı karşı oylar, Sağlık Bakanlığı’nın ileri sürdüğü “istihdam ve insan gücü planlaması” gerekçesini özellikle sorgulamaktadır.
Bu gerekçelere göre:
Muayenehane hekiminin kendi hastasını özel hastanede tedavi etmesi,
Kamu personel rejimi ya da kamu istihdam planlamasının konusu değildir.
Bu faaliyet, 1219 sayılı Kanun’da düzenlenen serbest meslek icrası kapsamında değerlendirilmelidir.
Dolayısıyla, istihdam planlaması gerekçesi, muayenehane–özel hastane ilişkisinde hukuki karşılığı olmayan bir gerekçe olarak görülmektedir.
3- Ölçülülük ve Gereklilik Testinin Yapılmamış Olması
Bazı karşı oy gerekçelerinde, düzenlemenin ölçülülük ilkesini ihlal ettiği açıkça ifade edilmiştir.
Özellikle şu soruların cevapsız kaldığı belirtilmiştir:
%15 sınırı hangi bilimsel veya istatistiksel veriye dayanmaktadır?
Aynı branşta üçte bir sınırı neden gereklidir?
Sözleşme süresinin neden bir yıl ile sınırlandırıldığı açıklanmamıştır.
Bu çerçevede, düzenlemenin gereklilik ve orantılılık testlerinden geçmediği, idarenin takdir yetkisini objektif verilerle temellendirmediği değerlendirilmiştir.
4- MBYS Üzerinden Hasta Verisi Aktarımı ve Kişisel Sağlık Verilerinin Korunması
Karşı oy gerekçelerinin önemli bir bölümü, MBYS üzerinden hasta verisi aktarımı hükmüne yöneliktir.
Bu gerekçelerde öne çıkan tespitler şunlardır: Sağlık verileri, özel nitelikli kişisel veri niteliğindedir. Bu verilerin işlenmesi ve aktarımı için; açık kanuni dayanak, açık ve belirli amaç, ölçülülük şartlarının birlikte sağlanması gerekir. Dava konusu düzenlemede; hangi verilerin aktarılacağı, kimlerin erişeceği, ne kadar süreyle saklanacağı açıkça düzenlenmemiştir.
Ayrıca:
Düzenlemenin dayanağı olarak gösterilen 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 378. maddesinin,
Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş olması nedeniyle,
MBYS aktarım hükmünün yetki yönünden sakat olduğu belirtilmiştir.
Bu karşı oy gerekçelerinde, KVKK’nın temel ilkeleri ile Anayasa Mahkemesi’nin kişisel sağlık verilerine ilişkin yerleşik içtihadına açık atıflar yapılmaktadır.
Bu yönüyle karşı oy gerekçeleri, yalnızca somut düzenlemeye değil, kişisel sağlık verilerinin idari düzenlemelerle hangi sınırlar içinde işlenebileceğine dair anayasal çerçeveye de işaret etmektedir.
İDDK kararındaki karşı oylar, tek bir noktaya değil; kanuni yetki, ölçülülük, planlama kavramı ve kişisel sağlık verilerinin korunması gibi birden fazla temel hukuki eksene dayanmaktadır. Bu durum, her ne kadar karar sonucu itibarıyla düzenlemelerin hukuka uygun bulunduğu ifade edilmiş olsa da, serbest çalışan hekimlere getirilen sınırlamaların hukuki meşruiyetinin yargı içinde dahi ciddi biçimde tartışmalı olduğunu ortaya koymaktadır.
Sonuç ve Sürecin Geldiği Aşama
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun bozma kararı sonrasında dosya, yeniden karar verilmek üzere Danıştay 10. Dairesi’ne gönderilmiştir. Bu aşamada Danıştay’ın, İDDK’nın çoğunluk görüşü doğrultusunda mı yoksa karşı oy gerekçelerinde ortaya konulan hukuki itirazları dikkate alarak mı bir değerlendirme yapacağı, sürecin nihai yönünü belirleyecektir.
Her ne kadar Danıştay İDDK kararı sonucunda dava konusu düzenlemeler bu aşamada hukuka uygun bulunmuş ise de, karşı oy gerekçelerinde ortaya konulan değerlendirmeler, serbest çalışma hakkı, ölçülülük ilkesi, idarenin planlama yetkisinin sınırları ve kişisel sağlık verilerinin korunması bakımından ciddi anayasal ve yasal tartışmaların halen devam ettiğini göstermektedir.
Bu yönüyle dosya, yalnızca 06.10.2022 tarihli düzenleme bakımından değil, 2025 ve sonrasında yürürlüğe giren veya girmesi muhtemel benzer nitelikteki düzenlemeler açısından da yargısal denetimin hangi sınırlar içinde yapılacağına dair önemli bir referans noktası olma özelliğini korumaktadır.
Danıştay’ın yeniden yapacağı inceleme ve vereceği karar, idari sağlık planlamasının kapsamı ile hekimlerin serbest çalışma hakkı arasındaki denge bakımından belirleyici olacaktır.
Arb. Av. Ayşe Gül HANYALOĞLU
